Marco jurídico, extranjería y fondos europeos

El 1 de abril de 2015 España incorporó a su ordenamiento una figura sin equivalente en el derecho comparado europeo: el «rechazo en frontera», una actuación coactiva inmediata —no un procedimiento administrativo— que permite devolver a Marruecos a quien intenta superar los elementos de contención de Ceuta y Melilla sin identificación, resolución motivada ni recurso previo. Once años después, la figura sigue vigente, pero acotada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional y, entre 2024 y 2026, por el Tribunal Supremo, cuyo precedente más reciente —la sentencia del Tribunal Supremo (STS) 814/2026— detonó la crisis de julio de 2026. Este capítulo reconstruye esa arquitectura y la tensión, no resuelta, entre el nuevo Pacto Europeo sobre Migración y Asilo y la doctrina judicial.

5.1 Los «rechazos en frontera»

5.1.1 Disposición final primera LO 4/2015 y DA 10ª LOEX: texto, naturaleza de actuación material coactiva, ausencia de desarrollo reglamentario

Las entregas sumarias a Marruecos a pie de valla —las llamadas «devoluciones en caliente»— se practicaban como vía de hecho, sin cobertura legal expresa, al menos desde 2005. La cobertura llegó con la disposición final primera de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (BOE-A-2015-3442), introducida por enmienda en el Senado el 11 de marzo y en vigor el 1 de abril, que adiciona la disposición adicional décima (DA 10ª) a la Ley Orgánica 4/2000, de derechos y libertades de los extranjeros (LOEX). Su apartado primero establece: «Los extranjeros que sean detectados en la línea fronteriza de la demarcación territorial de Ceuta o Melilla mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos para cruzar irregularmente la frontera podrán ser rechazados a fin de impedir su entrada ilegal en España». El segundo añade que «en todo caso, el rechazo se realizará respetando la normativa internacional de derechos humanos y de protección internacional de la que España es parte», y el tercero remite las solicitudes de asilo a «los lugares habilitados al efecto en los pasos fronterizos».

Tres rasgos explican su litigiosidad. Primero, su naturaleza: al ser actuación material y no procedimiento, el rechazo elude las garantías del artículo 58.3 LOEX de la devolución ordinaria —identificación, abogado, intérprete, resolución motivada y recurso—. Segundo, su vacío reglamentario: once años después sigue sin desarrollo que fije cómo se individualiza, documenta y somete a control judicial, omisión reprochada por el Defensor del Pueblo, que en su informe anual 2022/2023 la exigió «sin más demora» y cerró el expediente «con diferencia de criterio». Tercero, su origen: se introdujo por enmienda ajena al objeto de la ley que la acoge —la llamada «ley mordaza»—, técnica criticada como fraude al debate parlamentario y fundamento del recurso de inconstitucionalidad 2896-2015.

5.1.2 El «concepto operacional de frontera»: doctrina de Interior desde 2005 y sus críticas jurídicas («no existen zonas de no derecho»)

La práctica de los rechazos se sostiene sobre una construcción doctrinal del Ministerio del Interior consolidada, según el propio Gobierno, en 2005 con la «primera crisis de las vallas» y mantenida bajo gobiernos de distinto signo: el denominado «concepto operacional» u «operativo» de frontera. Según esta tesis, no hay «entrada en territorio español» —ni se activan las garantías de la LOEX— hasta que el migrante supera el último elemento del dispositivo: la valla interior en tierra, o la línea de agentes en la playa en la «lengua de agua» del Tarajal. El ministro Jorge Fernández Díaz la defendió en el Congreso en 2014 distinguiendo entre «concepto geográfico» y «concepto jurídico-político» de frontera: «Hasta que se traspasa la segunda valla no hay entrada irregular, sino rechazo en frontera».

Las críticas jurídicas son anteriores a la legalización de la figura y no han sido desmentidas. El informe IUSMIGRANTE de la Universidad Complutense (Martínez Escamilla y Sánchez Tomás, 2014) sostuvo que frontera y soberanía son conceptos estrictamente jurídicos, no discrecionales: el espacio entre las dos vallas es suelo nacional —tesis ya defendida por el juez Lamo de Espinosa en Melilla—, y toda persona presente en él está bajo jurisdicción española. Esa lógica fue clausurada por la STS 814/2026 con la máxima que resume una década de evolución: «no existen zonas de no derecho».

5.1.3 Reproches internacionales: CAT-ONU 2015, SPT 2017, Comité DDHH, CERD, ACNUR (~70% potenciales solicitantes), Defensor del Pueblo

Las devoluciones sumarias han acumulado reproches de prácticamente todo el sistema internacional de derechos humanos. En el examen de España de mayo de 2015, el Comité contra la Tortura de Naciones Unidas (CAT) instó a respetar incondicionalmente el principio de no devolución (non-refoulement: prohibición de devolver a una persona a un territorio donde corra riesgo de tortura o persecución). El Subcomité para la Prevención de la Tortura (SPT), tras su visita del 15 al 26 de octubre de 2017, que incluyó Melilla, reclamó que no se produjeran devoluciones «sin evaluación previa e individualizada». El Comité de Derechos Humanos de la ONU pidió explicaciones en 2015 por las entregas a pie de valla, y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) conoció en junio de 2015 el caso de Abdoulaye Mara, maliense devuelto tras declarar su intención de pedir asilo desde la valla de Melilla.

A ello se sumaron dos fuentes de peso específico. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en España reclamó el fin de las devoluciones en caliente y un cribado previo, y estimó en 2015 que alrededor del 70% de quienes intentan entrar por Ceuta y Melilla son potenciales solicitantes de protección, cifra que convertiría cada rechazo masivo en un riesgo probable de devolución de refugiados. El Defensor del Pueblo constató en 2016 que los subsaharianos no pueden acceder a las oficinas de asilo de la frontera; tras la tragedia del 24 de junio de 2022 en Melilla, cifró en 470 las devoluciones en caliente de ese día, frente a las 101 reconocidas por la Guardia Civil. El Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa (Muižnieks) y la misión de la relatora Boček (SG/Inf(2018)25) se pronunciaron contra las entregas automáticas y los obstáculos de acceso al asilo.

5.2 Jurisprudencia europea y constitucional

5.2.1 TEDH N.D. y N.T.: condena de 2017 y revocación de la Gran Sala 2020 («propio comportamiento ilícito» condicionado a vías legales efectivas)

El caso que llevó las devoluciones en caliente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) fue el de dos hombres, un maliense y un marfileño, que saltaron la valla de Melilla el 13 de agosto de 2014 y fueron entregados de inmediato a Marruecos sin identificación ni procedimiento (demandas 8675/15 y 8697/15). La sentencia de sección del 3 de octubre de 2017 condenó a España por unanimidad: apreció violación del artículo 4 del Protocolo 4 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), que prohíbe las expulsiones colectivas, y del artículo 13, que garantiza un recurso efectivo, porque la expulsión se ejecutó sin examen individual alguno.

La Gran Sala revocó aquella condena el 13 de febrero de 2020, también por unanimidad, y declaró que no hubo violación. Su doctrina es técnicamente precisa y políticamente decisiva: la protección contra la expulsión colectiva puede quedar desactivada cuando esta es consecuencia del «propio comportamiento ilícito» (own culpable conduct) del extranjero que intenta entrar de forma no autorizada «aprovechándose de su gran número y del uso de la fuerza», pero únicamente si existen vías genuinas y efectivas de entrada legal; el tribunal consideró que España las había puesto a disposición —las oficinas de asilo y el procedimiento Nansen—. La sentencia legitimó condicionadamente las devoluciones sumarias, y el TEDH declaró después inadmisibles asuntos análogos (Doumbe Nnabuchi; M.B. y R.A., 2021). La doctrina ha sido muy criticada por condicionar el non-refoulement a la conducta del demandante y apartarse de Hirsi Jamaa c. Italia (2012). Además, toda su lógica descansa en que las vías legales existan y sean efectivas, presupuesto que la realidad de Tarajal y Beni Enzar pone en cuestión (véase 5.4).

5.2.2 STC 172/2020 y 13/2021: constitucionalidad condicionada (individualización, control judicial, vulnerables, vías legales efectivas)

El Tribunal Constitucional resolvió el recurso con la STC 172/2020, de 19 de noviembre (Pleno; BOE-A-2020-16819): declaró la norma conforme a la Constitución «siempre que se interprete» conforme a su fundamento jurídico 8.C, con tres límites acumulativos: (a) aplicación a entradas individualizadas, no masivas; (b) pleno control judicial; (c) cumplimiento de las obligaciones internacionales. Exigió además atención especial a los vulnerables —menores manifiestos (artículo 3.1 de la Convención sobre los Derechos del Niño), embarazadas, personas con discapacidad o de edad avanzada— y recordó que los medios de entrada legal «deben existir y ser efectivos» (Ley 12/2009 de asilo). La STC 13/2021, de 28 de enero, reiteró esa constitucionalidad condicionada.

La estructura de ambas sentencias es relevante para la valoración de riesgos: el rechazo no fue validado como práctica tal como se ejecuta, sino como figura sometida a condiciones que la práctica cotidiana difícilmente cumple. Sin desarrollo reglamentario y con las vías legales filtradas por la policía marroquí, cada operativo masivo queda en zona de inconstitucionalidad potencial: una legitimidad «condicionada» cuyas condiciones fueron erosionadas por el litigio posterior.

5.3 El giro del Tribunal Supremo 2024-2026

5.3.1 STS 114/2024: repatriaciones de 55 menores de agosto 2021 ilegales (expulsión colectiva); condena penal de la AP de Cádiz 2025 a la exdelegada

Tras la entrada masiva del 17-18 de mayo de 2021 en Ceuta (entre 8.000 y 12.000 personas, según las fuentes; de ellas unos 1.500 menores), la Delegación del Gobierno repatrió entre el 13 y el 16 de agosto de 2021 a 55 menores amparándose únicamente en el Acuerdo hispano-marroquí de marzo de 2007. La respuesta judicial fue escalonada y unánime: el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Ceuta suspendió cautelarmente las devoluciones; el Juzgado nº 1 (sentencia del 14 de febrero de 2022) declaró contrarias a derecho 13 de las 55; el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía confirmó; y la STS 114/2024 (ECLI:ES:TS:2024:114; nota del Consejo General del Poder Judicial, CGPJ, del 22 de enero de 2024) cerró el ciclo declarando la ilegalidad por «absoluta inobservancia» de la LOEX —sin procedimiento individual, audiencia al menor ni intervención del Ministerio Fiscal— y calificando la operación como expulsión colectiva (artículo 4 del Protocolo 4 CEDH), con vulneración de la integridad física y moral de los menores. La sentencia fijó una frase destinada a ser doctrina general de la frontera: «La aquiescencia de otro país no dispensa a las autoridades españolas de actuar con sujeción plena a la Constitución y a las leyes; va en ello la respetabilidad de España como Estado de derecho».

El corolario penal llegó en septiembre de 2025: la Audiencia Provincial de Cádiz condenó por prevaricación a nueve años de inhabilitación a la exdelegada del Gobierno en Ceuta, Salvadora Mateos, y a la exvicepresidenta de la Ciudad por aquellas repatriaciones, ejecutadas «a pesar de conocer su ilegalidad» (nota del CGPJ, septiembre de 2025). Es un precedente de responsabilidad penal personal por decisiones de gestión fronteriza: los responsables territoriales saben ya que una orden de devolución sumaria puede traducirse en condena.

5.3.2 STS 814/2026: el mar no es elemento de contención; quien entra a nado debe tramitarse con garantías — el precedente que detonó la crisis de julio 2026

La STS 814/2026, de 29 de junio (Sala Tercera, Sección Quinta, casación 3795/2025, ponente Fernando Román García; comunicado público el 8 de julio de 2026), resolvió el caso de un argelino devuelto en noviembre de 2024 y fijó la doctrina que redibuja el perímetro jurídico del rechazo: este solo cabe cuando el migrante intenta superar elementos físicos de contención —las vallas—; quien entra a nado o es interceptado en el mar debe tramitarse por devolución ordinaria con todas las garantías del artículo 58 LOEX. La sentencia, firme —y precedida por una decisión del Juzgado de lo Contencioso de Ceuta de 2024 que anuló los rechazos de dos marroquíes entrados por mar—, añadió una precisión tecnológicamente relevante: drones, cámaras y sensores «no cumplen una función material de contención, sino de vigilancia».

La implicación operativa es de primer orden y conecta con la evolución táctica descrita en capítulos anteriores: el blindaje de la valla había desplazado el flujo hacia el mar (el nado como método dominante desde 2023-2024), y la STS 814/2026 cerró precisamente el mar al régimen especial de rechazo, reduciendo la frontera jurídicamente «rechazable» a unos kilómetros de valla donde el asalto se había vuelto excepcional. Este precedente —y su difusión a principios de julio de 2026— detonó la crisis de julio de 2026, narrada en el capítulo 3: al conocerse que quien llegase a nado debía tramitarse con garantías y no devolverse sumariamente, el incentivo para intentar la entrada por mar se multiplicó en los campamentos del entorno.

El documento fuente recoge además, en este mismo tramo, la tabla siguiente sobre la evolución histórica de las sucesivas generaciones de vallas de Ceuta y Melilla, referida en el capítulo 2 de este informe:

La secuencia revela una trayectoria con dirección clara: entre 2017 y 2021 los tribunales europeos y constitucionales construyeron una legitimidad condicionada del rechazo; entre 2022 y 2026 la jurisdicción española fue ejecutando las condiciones hasta estrechar la figura a su mínima expresión territorial. Los valores atípicos son la Gran Sala —que avaló la figura frente a la condena previa de sección— y, en sentido contrario, la condena penal de 2025, que traslada el riesgo jurídico del Estado al funcionario individual. La implicación práctica es que el margen legal del rechazo ya no lo define la norma de 2015, sino el caso concreto: dónde se produce la interceptación, quién es el interceptado y qué trámite se siguió, tres variables que ningún operativo de masa puede controlar.

5.4 Asilo en la valla y discriminación de facto

5.4.1 Oficinas de asilo de Tarajal y Beni Enzar (2015): filtro policial marroquí, acceso bloqueado a subsaharianos, contraste con sirios; Defensor 2016 y Consejo de Europa 2018

La existencia de vías legales efectivas es la condición sine qua non tanto de la doctrina de la Gran Sala como de la constitucionalidad condicionada de la STC 172/2020. Esas vías se materializaron a principios de 2015 (operativas desde marzo, según la información disponible) con las oficinas de asilo de la Oficina de Asilo y Refugio (OAR) en los pasos de El Tarajal (Ceuta) y Beni Enzar (Melilla), con abogado e intérprete, inadmisión con reexamen en dos días y recurso contencioso. Sobre el papel, el dispositivo cumplía el requisito formal; sobre el terreno, nació con una distorsión documentada: la «discriminación de facto». A finales de 2015 no constaba ninguna solicitud subsahariana en esas oficinas (Servicio Jesuita a Migrantes e Irídia), porque la policía marroquí rechazaba violentamente a los subsaharianos antes del control español, mientras los sirios cruzaban con documentación —frecuentemente comprada—. Un coronel de la Guardia Civil de Melilla lo formuló sin eufemismos: «Aquí, sí, hay blancos y negros; los subsaharianos no pueden venir andando» (GADEM/Migreurop/APDHA/Cimade, 2015).

El Defensor del Pueblo (informe «El asilo en España», 2016) y la misión del Consejo de Europa (relatora Boček, informe SG/Inf(2018)25) llegaron a la misma conclusión: el acceso real a la vía legal depende de un filtro que España no controla. ACNUR ha insistido en que el acceso a la protección debe garantizarse «independientemente de las circunstancias de entrada» y en agilizar los traslados a la Península. La consecuencia es estructural: si las vías legales no son efectivas para el colectivo que mayoritariamente intenta la entrada irregular —los subsaharianos—, la condición que TEDH y Constitucional exigen para la validez del rechazo deja de cumplirse, y la figura queda expuesta a una nueva condena en Estrasburgo. A ello se suma la dimensión política: el Parlamento Europeo (resolución del 10 de junio de 2021) condenó el uso por Marruecos del control fronterizo, la migración y en particular los menores no acompañados como instrumento de presión en la crisis de mayo de 2021 —calificada por Rabat de «inaceptable»—, y la Agencia de los Derechos Fundamentales de la UE (FRA) incluyó el episodio entre los casos de instrumentalización.

5.5 El nuevo marco europeo

5.5.1 PEMA 2024 (aplicación plena 12/06/2026): procedimiento fronterizo obligatorio, ficción de no entrada, Reglamento de crisis 2024/1359 e instrumentalización

El Pacto Europeo sobre Migración y Asilo (PEMA), diez actos aprobados por el Parlamento Europeo en abril de 2024 y por el Consejo el 14 de mayo de 2024, entró en vigor el 11 de junio de 2024 y alcanza su aplicación plena el 12 de junio de 2026 —semanas antes de la crisis de julio—. Su pieza central para Ceuta y Melilla es el Reglamento (UE) 2024/1349 de procedimiento de asilo, aplicable en frontera exterior, mar territorial y zonas de tránsito, que introduce el procedimiento fronterizo obligatorio para solicitantes de países con tasas de reconocimiento inferiores al 20%, riesgo de seguridad o engaño, con decisión en un máximo de doce semanas. Su rasgo jurídicamente más significativo es la ficción de no entrada: los solicitantes en procedimiento fronterizo no se consideran admitidos en territorio del Estado miembro, lo que institucionaliza en Derecho europeo una versión reglada del «concepto operacional de frontera». Los menores no acompañados quedan excluidos salvo riesgo de seguridad; el paquete se completa con el retorno fronterizo, el triaje inicial y la solidaridad obligatoria.

El segundo pilar es la gestión de crisis. Tras la instrumentalización de la migración por Bielorrusia en 2021, la propuesta inicial de la Comisión (COM(2021) 890) no fue adoptada, pero su contenido se canalizó hacia el Reglamento (UE) 2024/1359, de 14 de mayo de 2024, sobre situaciones de crisis y fuerza mayor —que incluye expresamente la instrumentalización (el uso de migrantes por un tercer Estado como presión política) y permite derogar determinadas garantías procesales—, y hacia el Código de Fronteras Schengen revisado de 2024, que habilita el cierre temporal de pasos. La crisis de Ceuta de 2021 fue catalogada por el Parlamento Europeo y la FRA como instrumentalización, marco que la prensa europea aplica ya a la de julio de 2026; en esta, el comisario de Interior Magnus Brunner ofreció el despliegue de Frontex en Ceuta, la Comisión presionó a Marruecos como «socio clave y de confianza» y avaló el «rápido retorno de quienes han entrado ilegalmente, de conformidad con las normas aplicables», mientras 24 Estados pedían una reunión extraordinaria del Consejo de Justicia e Interior. Conviene recordar que las operaciones de Frontex «Hera» e «Indalo» nunca cubrieron Ceuta y Melilla (comisaria Malmström, 25 de marzo de 2014) y que España nunca había solicitado ese despliegue, también rechazado en mayo de 2021.

El balance a agosto de 2026 queda así definido: el PEMA sustituye funcionalmente parte de la lógica del «rechazo» por un cauce formalizado —triaje, procedimiento fronterizo, ficción de no entrada—, pero al precio de una detención de facto en frontera y de una ficción que reproduce, con sello europeo, la disputa sobre qué significa «entrar» en territorio. La tensión no resuelta es evidente: el Supremo exige garantías plenas para quien accede por mar, mientras el PEMA pretende tramitar sin admisión territorial a quien llega precisamente por mar; y el Reglamento de crisis permite relajar garantías procesales en el mismo escenario en el que la STS 114/2024 y la condena de Cádiz han fijado responsabilidades individuales por hacerlo. Cómo se articulen esos dos órdenes en la próxima crisis determinará la legalidad de la respuesta española y la exposición penal de sus responsables; es una de las líneas de riesgo valoradas en el capítulo 8.

La frontera de Ceuta y Melilla no se decide únicamente en la valla ni en Rabat: se decide también en el Boletín Oficial del Estado y en las salas de los tribunales. Entre 2020 y 2026, cuatro decisiones —la Ley de Extranjería y su nuevo reglamento, la doctrina constitucional sobre el rechazo en frontera, la jurisprudencia europea y la sentencia del Tribunal Supremo de julio de 2026— han reconfigurado lo que la Guardia Civil puede hacer con una persona que llega. Cada una de ellas es defendible en derecho. El problema analítico es otro: el conjunto ha generado una percepción —cierta o no— de que existe una vía de entrada con expectativa razonable de permanencia. Esa percepción es el material con el que trabajan las redes de tráfico y los actores estatales interesados en presionar.

5bis.1 Los seis hitos que hay que leer juntos

5bis.2 El dictamen del Supremo de julio de 2026 y el desplazamiento al agua

La sentencia 814/2026 es el punto de inflexión operativo. Al excluir el medio marino del rechazo en frontera, convierte el nado en la única vía con procedimiento garantizado: quien llega al agua ya no puede ser reconducido de forma inmediata al otro lado, sino que debe ser identificado, asistido e informado de su derecho a solicitar protección internacional. En términos jurídicos, la resolución cierra una zona gris incompatible con la doctrina constitucional de 2020. En términos de gestión de frontera, produce tres efectos simultáneos: refuerza el incentivo del nado frente al salto —ya casi imposible por la valla antitrepado descrita en el capítulo 02—, multiplica la carga administrativa y de acogida sobre dos ciudades sin capacidad estructural, y entrega a terceros actores un titular explotable con una lectura simplificada: «si llegas al agua, entras».

La cronología es el dato relevante. La sentencia se comunicó el 8 de julio de 2026 y la entrada masiva por mar se desencadenó en las semanas siguientes, con una pasividad inicial de los cuerpos marroquíes en la orilla de Fnideq. Ambos gobiernos atribuyeron la crisis a redes de tráfico que instrumentalizaron la resolución. Esa atribución es verosímil y, al mismo tiempo, insuficiente: las redes no fabrican el marco jurídico, lo revenden.

Hipótesis: El dictamen judicial no es la causa de la crisis de julio-agosto de 2026, pero sí su detonante instrumentalizado. La hipótesis de trabajo es que la combinación de un reglamento de extranjería más permeable, un mecanismo de reparto de menores que garantiza salida institucional y una sentencia que blinda el procedimiento para quien llega por mar fue leída —y comercializada— como una ventana de oportunidad. La verificación exige análisis de mensajería de las redes, precios del servicio antes y después del 8 de julio y perfiles de los llegados. Este informe no dispone de ese material.

Pregunta de transparencia: ¿Se realizó una evaluación de impacto operativo y de capacidad de acogida en Ceuta y Melilla antes de la entrada en vigor del nuevo reglamento y tras la comunicación de la STS 814/2026? Si existe, ¿por qué no se hizo pública una previsión de escenarios? Si no existe, la decisión se adoptó sin medir su efecto en la frontera terrestre más expuesta de la Unión Europea.

5bis.3 La «zanahoria»: expectativa de permanencia y economía del intento

El término que circula en el debate público —zanahoria— describe un mecanismo real aunque impreciso. No existe una norma española que prometa la entrada; existe un conjunto de reglas que, sumadas, hacen que el intento tenga un rendimiento esperado positivo para quien lo emprende: si el rescate obliga a puerto, si la devolución inmediata está vedada en el agua, si la minoría de edad activa protección obligatoria y si el arraigo ofrece una vía de regularización a medio plazo, el coste del riesgo se amortiza. La política de frontera española sostiene simultáneamente dos mensajes incompatibles: disuasión física en la valla y expectativa administrativa una vez dentro. La contradicción no se resuelve endureciendo la valla, porque el flujo ya no pasa por ella.

La consecuencia humanitaria de esa contradicción está cuantificada en el capítulo 04: con el salto cerrado y el nado incentivado, la mortalidad se traslada al agua. Toda reforma que aumente el rendimiento esperado del intento sin abrir una vía legal equivalente traslada riesgo a la persona, no lo elimina.

La cooperación migratoria entre la Unión Europea y Marruecos no es un gesto de buena voluntad: es una relación financiada. Los programas europeos de gestión de fronteras han canalizado hacia Marruecos paquetes sucesivos —entre ellos una asignación de 179 millones de euros destinada específicamente a capacidades de control migratorio y de fronteras, sumada a los tramos anteriores del Fondo Fiduciario de Emergencia para África y a los instrumentos de vecindad—, con un volumen acumulado que sitúa a Rabat entre los principales receptores de fondos europeos de este tipo. Ese dinero introduce una pregunta que este informe considera central y que rara vez se formula en términos jurídicos: si el control fronterizo está pagado, ¿qué ocurre cuando el control se relaja de forma coincidente con episodios de tensión diplomática?

5ter.1 Qué se compró exactamente

La respuesta técnica incomoda a ambas partes del debate. Los convenios de financiación de este tipo no compran un resultado —«cero entradas irregulares»—, sino capacidades: vehículos, equipos de vigilancia, formación de fuerzas, sistemas de información, asistencia técnica y apoyo institucional. Los indicadores comprometidos suelen ser de actividad (unidades formadas, equipos entregados, operativos realizados) y no de impacto verificable en el flujo. Esa arquitectura tiene una consecuencia jurídica directa: un aumento de llegadas no constituye, por sí mismo, incumplimiento del convenio. Lo que sí puede constituirlo es la desviación del gasto, la ausencia de justificación, el uso del material para fines distintos de los pactados o el bloqueo de los mecanismos de verificación.

Hipótesis: La condicionalidad de estos fondos es débil por diseño, no por descuido. Un convenio con objetivos de resultado obligaría a la Unión a declarar formalmente el incumplimiento de un socio del que depende la contención del flujo, con el riesgo de provocar exactamente la crisis que pretende evitar. La ambigüedad de los indicadores es, en esta lectura, el precio político de la cooperación. Esta interpretación es analítica y no se apoya en documentación contractual publicada de forma íntegra.

5ter.2 Vías reales de exigencia: qué se puede litigar y qué no

Conviene descartar de entrada un error frecuente. No existe una acción directa ante un tribunal europeo para demandar a Marruecos por «incumplimiento de contrato» en materia migratoria: los tribunales de la Unión no tienen jurisdicción general sobre terceros Estados, y los convenios de financiación remiten habitualmente a mecanismos de resolución de controversias entre la Comisión y el país beneficiario, no a un litigio público. Lo que sí existe es un conjunto de vías —administrativas, de control del gasto y de impugnación de los actos de la propia Unión— con efectos distintos y desiguales.

La conclusión práctica es que la palanca no es judicial, sino financiera y política: la Comisión Europea puede suspender desembolsos, exigir reintegros y condicionar tramos futuros a indicadores verificables. Que no lo haga es una decisión, no una imposibilidad jurídica. Y esa decisión se explica por la misma asimetría que recorre todo este informe: quien controla la llave del paso negocia desde una posición más fuerte que quien paga por que la llave permanezca cerrada.

5ter.3 El vínculo con el riesgo Schengen

El dinero y Schengen son las dos caras del mismo mecanismo, y este informe ya trata el segundo en los capítulos 05 y 08: la aplicación del Código de Fronteras Schengen revisado de 2024 y del reglamento de situaciones de crisis e instrumentalización, junto con los precedentes de restablecimiento de controles interiores por otros Estados miembros. La relación entre ambos planos es directa. Si la financiación externa no produce contención verificable, la presión se traslada a la frontera interior europea, y el coste lo asume España en forma de desconfianza sobre su capacidad de filtro. Es decir: el fallo del contrato exterior se paga en el mercado interior.

Pregunta de transparencia: ¿Están publicados los convenios de financiación del control migratorio con Marruecos, sus indicadores comprometidos y sus informes de verificación? ¿Se ha ejercido alguna vez una suspensión de desembolso o una corrección financiera por incumplimiento de objetivos? ¿Y existe una evaluación oficial del retorno de los 179 millones en términos de flujo efectivamente contenido?

Evidencia cualitativa: Los informes de control del gasto europeo en gestión migratoria exterior vienen señalando desde hace años las mismas debilidades: objetivos formulados en términos de actividad, dificultad de medir el impacto real y limitaciones de acceso a la verificación en destino. Ese diagnóstico, sostenido en el tiempo, es lo que convierte la exigencia de cumplimiento en un problema de diseño contractual antes que de voluntad política.