法律框架、移民和欧盟资金

2015年4月1日，西班牙在其法律体系中引入了一种在欧洲比较法中没有先例的制度：“边境驱回”（rechazo en frontera），这是一种即时强制性行动——而非行政程序——允许将那些在未进行身份识别、未经合理解释的裁决或预先申诉的情况下试图越过休达和梅利利亚边境障碍的人遣返至摩洛哥。十一年后，该制度仍然有效，但受到欧洲人权法院、宪法法院以及2024年至2026年期间最高法院的限制，其中最近的判例——最高法院（STS）第814/2026号判决——引爆了2026年7月的危机。本章将重构这一制度架构以及欧洲新《移民和庇护公约》与司法学说之间悬而未决的紧张关系。

5.1 “边境驱回”

5.1.1 组织法4/2015第一项最终条款和外国人法第十项附加条款：文本、强制性实质行动的性质、缺乏法规发展

至少自2005年以来，在边境围栏处对摩洛哥人进行的即时移交——即所谓的“热遣返”——一直作为事实行为进行，没有明确的法律依据。法律依据通过2015年3月30日《保护公民安全组织法》4/2015（BOE-A-2015-3442）的第一项最终条款获得，该条款于3月11日在参议院通过修正案引入，并于4月1日生效，为2000年《外国人权利和自由组织法》（LOEX）增加了第十项附加条款（DA 10ª）。其第一款规定：“在休达或梅利利亚领土边界线上被发现、试图越过边境障碍以非法越境的外国人，可被驱回以阻止其非法进入西班牙。”第二款补充道，“无论如何，驱回都应尊重西班牙所加入的国际人权和国际保护法规”，第三款则将庇护申请转至“边境口岸为此目的设立的场所”。

三个特点解释了其诉讼缠身。首先是其性质：作为一项实质行动而非程序，驱回规避了《外国人法》第58.3条规定的普通遣返所要求的保障——身份识别、律师、翻译、有理由的裁决和申诉。其次是其法规空白：十一年后，仍未有规定其如何个体化、记录和受司法审查的发展，这一遗漏受到人民监察专员的批评，他在其2022/2023年年度报告中要求“不再拖延”，并以“存在分歧意见”结束了此案。第三是其来源：它通过一项与所接纳法律（即所谓的“钳口法”）目的无关的修正案引入，这种技术被批评为对议会辩论的欺诈，并构成了第2896-2015号违宪申诉的基础。

5.1.2 “边境操作概念”：内政部自2005年以来的学说及其法律批评（“不存在无法律区”）

驱回做法的依据是内政部的一个成熟的学说构建，根据政府自己的说法，该学说在2005年“第一次围栏危机”时确立，并在不同政治倾向的政府下得以维持：即所谓的“操作性”或“行动性”边境概念。根据这一论点，在移民越过障碍物的最后一个组成部分——陆上的内部围栏，或塔拉哈尔“水域”中海滩上的代理人线——之前，不存在“进入西班牙领土”的情况，也不会激活《外国人法》的保障。部长豪尔赫·费尔南德斯·迪亚斯在2014年国会中为此辩护，区分了边境的“地理概念”和“法律政治概念”：“在越过第二道围栏之前，不是非法入境，而是边境驱回。”

法律批评在这一制度合法化之前就已存在，并且没有被否定。《马德里康普顿斯大学IUSMIGRANTE报告》（马丁内斯·埃斯卡米拉和桑切斯·托马斯，2014年）认为，边境和主权是严格的法律概念，而非酌情处理：两道围栏之间的空间是国家领土——这一论点梅利利亚的法官拉莫·德·埃斯皮诺萨此前已提出——，身处其间的任何人均受西班牙管辖。这一逻辑在最高法院第814/2026号判决中被总结为“不存在无法律区”，这句格言概括了十年来的演变。

5.1.3 国际谴责：联合国禁止酷刑委员会2015年、防范酷刑小组委员会2017年、人权事务委员会、消除种族歧视委员会、联合国难民署（约70%的潜在申请者）、人民监察专员

即时遣返累积了几乎所有国际人权体系的谴责。在2015年5月对西班牙的审查中，联合国禁止酷刑委员会（CAT）敦促无条件尊重不驱回原则（non-refoulement：禁止将一个人遣返到其面临酷刑或迫害风险的领土）。防范酷刑小组委员会（SPT）在2017年10月15日至26日的访问（包括梅利利亚）后，要求不得在“未经事先和个体评估”的情况下进行遣返。联合国人权事务委员会在2015年要求解释围栏边的移交情况，消除种族歧视委员会（CERD）在2015年6月听取了关于阿卜杜拉耶·马拉（Abdoulaye Mara）的案件，这位马里人在声称打算从梅利利亚围栏申请庇护后被遣返。

此外，还有两个具有特殊影响力的来源。联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）在西班牙呼吁停止热遣返并进行事先筛选，并估计2015年约有70%试图通过休达和梅利利亚入境的人是潜在的保护申请者，这一数字将使每一次大规模驱回都成为难民被遣返的潜在风险。人民监察专员在2016年证实，撒哈拉以南非洲人无法进入边境的庇护办公室；在2022年6月24日梅利利亚的悲剧发生后，他统计当天发生了470起热遣返，而国民警卫队承认的有101起。欧洲委员会人权专员（Muižnieks）和报告员波切克（Boček）的任务团（SG/Inf(2018)25）均反对自动移交和进入庇护的障碍。

5.2 欧洲和宪法判例

5.2.1 欧洲人权法院N.D.和N.T.案：2017年谴责判决与2020年大审判庭撤销判决（“自身不法行为”以有效合法途径为条件）

将“热遣返”提交欧洲人权法院（TEDH）审理的案件涉及两名男子，一名马里人和一名科特迪瓦人，他们于2014年8月13日跳过梅利利亚的围栏，随即被遣返至摩洛哥，未经身份识别也未经过任何程序（第8675/15号和第8697/15号申诉）。2017年10月3日的庭审判决一致谴责西班牙：认定西班牙违反了《欧洲人权公约》（CEDH）第4号议定书第4条（禁止集体驱逐）和第13条（保障有效申诉），因为驱逐是在未进行任何个体审查的情况下执行的。

大审判庭于2020年2月13日一致撤销了该谴责判决，并宣布没有违规。其学说在技术上精确，在政治上具有决定性意义：集体驱逐的保护可能在以下情况下被取消，即集体驱逐是外国人“自身不法行为”（own culpable conduct）的结果，这些人“利用人数优势和武力”试图未经授权入境，但前提是存在真正有效的合法入境途径；法院认为西班牙提供了这些途径——庇护办公室和南森程序。该判决有条件地使即时遣返合法化，欧洲人权法院随后宣布类似的案件（Doumbe Nnabuchi；M.B.和R.A.，2021年）不可受理。该学说因将不驱回原则（non-refoulement）与申诉人的行为挂钩，并偏离了《希尔西·贾马诉意大利案》（Hirsi Jamaa c. Italia）（2012年）而受到广泛批评。此外，其所有逻辑都建立在合法途径存在且有效的基础上，而塔拉哈尔（Tarajal）和贝尼恩扎尔（Beni Enzar）的现实情况却对这一前提提出了质疑（见5.4）。

5.2.2 宪法判决172/2020和13/2021：有条件合宪性（个体化、司法控制、弱势群体、有效合法途径）

宪法法院以2020年11月19日的第172/2020号宪法判决（全体会议；BOE-A-2020-16819）解决了该申诉：它宣布该规范符合宪法，“只要其解释”符合其法律依据8.C，并附加三个累积限制条件：(a) 适用于个体而非大规模入境；(b) 充分的司法控制；(c) 遵守国际义务。它还要求特别关注弱势群体——明显的未成年人（《儿童权利公约》第3.1条）、孕妇、残疾人或老年人——并提醒说合法入境方式“必须存在且有效”（庇护法12/2009）。2021年1月28日的第13/2021号宪法判决重申了这种有条件的合宪性。

两项判决的结构对于风险评估具有重要意义：驱回并未被认可为一种如实际执行那样的做法，而是作为一种受制于日常实践难以满足的条件的制度。在缺乏法规发展和合法途径被摩洛哥警方过滤的情况下，每一次大规模行动都处于潜在违宪的区域：一种“有条件的”合法性，其条件因后续的诉讼而受到侵蚀。

5.3 最高法院2024-2026年的转向

5.3.1 最高法院判决114/2024：2021年8月55名未成年人遣返属非法（集体驱逐）；加的斯省级法院2025年对前代表的刑事判决

2021年5月17日至18日，在休达发生大规模入境事件（根据不同消息来源，人数介于8,000至12,000之间；其中约1,500名是未成年人）之后，政府代表团于2021年8月13日至16日遣返了55名未成年人，仅依据2007年3月的西摩协议。司法回应是逐步的且一致的：休达行政诉讼法院第2庭临时中止了遣返；第1庭（2022年2月14日判决）宣布55名未成年人中有13名的遣返行为违法；安达卢西亚高等法院予以确认；最高法院第114/2024号判决（ECLI:ES:TS:2024:114；司法权力总委员会（CGPJ）2024年1月22日备忘）以“绝对不遵守”《外国人法》（LOEX）为由——没有个人程序、未成年人听证以及检察官介入——宣布该行动非法，并将其定性为集体驱逐（《欧洲人权公约第四议定书》第4条），侵犯了未成年人的身心完整性，从而结束了这一循环。判决确立了一句注定成为边境普遍原则的短语：“其他国家的默许不能免除西班牙当局完全遵守宪法和法律的义务；这关乎西班牙作为法治国家的声誉。”

刑事后果在2025年9月到来：加的斯省法院因滥用职权罪判处休达前政府代表萨尔瓦多拉·马特奥斯（Salvadora Mateos）和该市前副市长九年禁职，原因正是她们明知非法仍执行了那些遣返行动（CGPJ备忘，2025年9月）。这是针对边境管理决策的个人刑事责任的先例：地方负责人现在知道，一项即决遣返命令可能导致定罪。

5.3.2 最高法院第814/2026号判决：海洋并非屏障；游泳入境者必须按规定处理——引发2026年7月危机的先例

最高法院2026年6月29日的第814/2026号判决（第三庭，第五分庭，上诉3795/2025，主审法官费尔南多·罗曼·加西亚；2026年7月8日公布），解决了2024年11月一名阿尔及利亚人被遣返的案件，并确立了重新划定遣返法律范围的原则：只有当移民试图越过物理屏障（围栏）时，才适用遣返；通过游泳入境或在海上被拦截的人，必须按照《外国人法》第58条的规定，通过常规遣返程序，获得所有保障。这项最终判决——此前休达行政法院在2024年的一项裁决已废除了对两名海路入境摩洛哥人的遣返——补充了一个技术上重要的细节：无人机、摄像头和传感器“不具备实际的阻挡功能，而是起到监控作用”。

操作上的影响是首要的，并与前几章描述的战术演变相联系：围栏的加固使流动转向海上（自2023-2024年以来，游泳成为主要方式），而最高法院第814/2026号判决恰好关闭了海路作为特殊遣返制度的适用范围，将法律上“可遣返”的边境范围缩小到几公里围栏，那里的突击行动已变得异常。这一先例——及其在2026年7月初的传播——引爆了第3章所述的2026年7月危机：当人们得知游泳抵达者必须按规定处理而不是即决遣返时，周边营地试图通过海路入境的动机倍增。

此外，原始文件在此同一部分中还收录了以下关于休达和梅利利亚围栏历代演变的历史表格，该表格在报告的第2章中有所提及：

这一序列揭示了一个方向明确的轨迹：2017年至2021年间，欧洲和宪法法院构建了有条件遣返的合法性；2022年至2026年间，西班牙司法机关逐步执行这些条件，直至将该概念缩小到其最小地域范围。异常值是大法庭——它认可了该概念，推翻了此前分庭的谴责——以及相反地，2025年的刑事定罪，将国家的法律风险转移给了个体官员。实际含义是，遣返的法律界限不再由2015年的法规定义，而是由具体案件决定：拦截发生在哪里、被拦截者是谁以及遵循了什么程序，这三个变量是任何大规模行动都无法控制的。

5.4 围栏处的庇护与事实上的歧视

5.4.1 塔拉哈尔和贝尼恩萨尔的庇护办公室（2015年）：摩洛哥警方过滤、撒哈拉以南非洲人被阻拦、与叙利亚人形成对比；监察专员2016年报告和欧洲理事会2018年报告

有效的合法途径的存在，是最高法院大法庭原则和宪法法院第172/2020号判决有条件合宪性的必要前提。这些途径于2015年初（根据现有信息，自3月起运作）通过庇护和难民办公室（OAR）在塔拉哈尔（休达）和贝尼恩萨尔（梅利利亚）的庇护办公室得以实现，配有律师和翻译，不予受理后两天内复审并可提起行政诉讼。从纸面上看，该机制符合形式要求；但在实地，它在诞生之初就存在着被记录的扭曲：“事实上的歧视”。到2015年末，这些办公室中没有撒哈拉以南非洲人的申请记录（根据耶稣会移民服务和Irídia的报告），因为摩洛哥警方在西班牙检查站之前暴力拒绝撒哈拉以南非洲人，而叙利亚人则持有证件——通常是买来的——过境。梅利利亚国民警卫队的一名上校毫不讳言地表示：“这里确实有白人和黑人；撒哈拉以南非洲人不能步行过来”（GADEM/Migreurop/APDHA/Cimade，2015年）。

人民监察专员（《西班牙庇护制度》报告，2016年）和欧洲理事会特派团（报告员Boček，SG/Inf(2018)25报告）得出相同结论：实际获得合法途径取决于西班牙无法控制的过滤。难民署（UNHCR）一直强调，必须“不分入境情况”保障获得保护，并加快向半岛地区的转移。其结构性后果是：如果对于主要尝试非正常入境的群体——撒哈拉以南非洲人——合法途径无效，那么欧洲人权法院（TEDH）和宪法法院要求遣返有效的条件就不再满足，该措施将面临在斯特拉斯堡再次被判违法的风险。此外还有政治层面：欧洲议会（2021年6月10日决议）谴责摩洛哥将边境管制、移民，特别是无人陪伴未成年人作为2021年5月危机中的施压工具——拉巴特称其为“不可接受”——欧盟基本权利局（FRA）也将该事件列为工具化案例之一。

5.5 新的欧洲框架

5.5.1 PEMA 2024（2026年6月12日全面实施）：强制性边境程序、未入境虚构、危机法规2024/1359及工具化

欧洲移民与庇护公约（PEMA），十项由欧洲议会于2024年4月和理事会于2024年5月14日通过的法案，已于2024年6月11日生效，并于2026年6月12日（比7月危机早几周）全面实施。其针对休达和梅利利亚的核心部分是《欧盟法规2024/1349》（庇护程序），适用于外部边境、领海和过境区，引入了针对来自承认率低于20%、存在安全风险或欺诈的国家的申请人的强制性边境程序，最长十二周内作出决定。其法律上最重要的特征是未入境虚构：在边境程序中的申请人被视为未进入成员国领土，这在欧洲法中将“边境操作概念”制度化为一种规范化的版本。无人陪伴未成年人除有安全风险外被排除在外；一揽子计划还包括边境遣返、初步甄别和强制性团结。

第二个支柱是危机管理。在2021年白俄罗斯利用移民进行工具化之后，委员会的初步提案（COM(2021) 890）未获通过，但其内容被纳入2024年5月14日关于危机和不可抗力情况的《欧盟法规2024/1359》——该法规明确包括工具化（第三国将移民作为政治压力手段）并允许废除某些程序保障——以及2024年修订的《申根边境法典》，该法典授权临时关闭通道。2021年休达危机被欧洲议会和FRA列为工具化事件，欧洲媒体已将此框架应用于2026年7月的危机；在此次危机中，内政事务专员马格努斯·布鲁纳（Magnus Brunner）提出在休达部署欧洲边境与海岸警卫局（Frontex），委员会向摩洛哥施压，称其为“关键且值得信赖的伙伴”，并认可“根据适用规则迅速遣返非法入境者”，同时有24个国家要求召开司法与内政理事会特别会议。值得注意的是，Frontex的“赫拉”（Hera）和“因达洛”（Indalo）行动从未覆盖休达和梅利利亚（专员马尔姆斯特伦，2014年3月25日），西班牙也从未请求过这种部署，2021年5月也曾拒绝。

截至2026年8月的评估总结如下：PEMA在功能上以正规化的渠道——甄别、边境程序、未入境虚构——取代了部分“遣返”逻辑，但代价是边境的事实拘留以及一种带有欧洲印记的虚构，再现了关于“入境”领土意味着什么的争议。未解决的紧张关系显而易见：最高法院要求对海路入境者提供充分保障，而PEMA旨在对恰好通过海路抵达者进行处理而不予领土接纳；同时，危机法规允许在最高法院第114/2024号判决和加的斯定罪已确定个人责任的同一情境下放松程序保障。在下一次危机中，这两种秩序如何协调，将决定西班牙应对措施的合法性及其负责人的刑事风险；这是第8章评估的风险领域之一。

休达和梅利利亚的边境决策不仅在围栏上或拉巴特做出：它也体现在《国家官方公报》和法院的判决中。在2020年至2026年期间，四项决定——《移民法》及其新条例、关于边境拒绝入境的宪法学说、欧洲判例法以及2026年7月最高法院的判决——重新定义了国民警卫队可以如何处理抵达的人员。每项决定在法律上都是站得住脚的。分析问题在于：这四项决定共同产生了一种观念——无论是真是假——即存在一条合理的入境途径，并有合理的居留预期。这种观念是贩运网络和有兴趣施压的国家行为者利用的素材。

5之二.1 必须共同解读的六个里程碑

5条之2 2026年7月最高法院的意见与海路入境

第814/2026号判决是操作上的转折点。通过将海洋区域排除在边境遣返范围之外，它使得游泳成为唯一享有程序保障的途径：抵达水域的人不再能立即被遣返到对岸，而必须被识别、救助并告知其申请国际保护的权利。在法律上，该裁决弥合了与2020年宪法学说不符的灰色地带。在边境管理方面，它同时产生三个效果：增强了游泳（而非翻越围墙——这在02章描述的防攀爬围墙下已几乎不可能）的诱因；增加了两个缺乏结构能力的城市面临的行政和接收负担；并为第三方行为者提供了一个可以利用的、被简化解读的标题，即“只要你抵达水域，就能入境”。

时间顺序是相关数据。判决于2026年7月8日公布，随后几周内通过海路大规模入境事件爆发，摩洛哥边防人员在菲尼代克（Fnideq）海岸最初表现出不作为。两国政府均将此次危机归咎于利用该裁决的贩运网络。这种归咎是可信的，但同时也是不充分的：贩运网络并非法律框架的制造者，而是其转售者。

Hipótesis: 这项司法裁决并非2026年7月至8月危机的起因，而是被利用的导火索。工作假设是，更宽松的外国人法规、保障机构安置未成年人的分配机制，以及一项保护海路入境者程序的判决，被解读（并被商业化）为一次机会之窗。验证这一点需要分析贩运网络的通讯信息、7月8日前后的服务价格以及入境者的个人资料。本报告不掌握这些材料。

Pregunta de transparencia: 在新的法规生效之前以及第814/2026号最高法院判决（STS 814/2026）公布之后，是否对休达和梅利利亚的操作影响和接收能力进行了评估？如果存在，为何没有公布情景预测？如果不存在，那么该决定是在未衡量其对欧盟最脆弱陆地边境影响的情况下做出的。

5条之3 “胡萝卜”：居留期望与尝试的经济学

公共辩论中流传的“胡萝卜”一词描述了一种真实但模糊的机制。不存在任何西班牙法规承诺入境；存在的是一系列规则，它们加起来使得对于尝试者而言，其预期收益为正：如果救援迫使他们进入港口，如果即时遣返在水域中被禁止，如果未成年身份激活了强制保护，如果扎根提供了一个中期合法化途径，那么风险成本就被摊销了。西班牙的边境政策同时维持着两种不兼容的信息：围墙上的物理威慑和一旦进入后的行政预期。这种矛盾不能通过加固围墙来解决，因为人流已不再经过那里。

这种矛盾的人道主义后果已在04章中量化：随着翻越被阻断和游泳被鼓励，死亡率转移到了水域。任何增加尝试预期收益而未开辟同等合法途径的改革，只会将风险转移给个人，而不能消除风险。

欧盟与摩洛哥之间的移民合作并非善意姿态，而是一种有资金支持的关系。欧盟的边境管理项目已向摩洛哥输送了多批资金——其中包括一笔专门用于移民和边境管控能力的1.79亿欧元拨款，加上非洲紧急信托基金和睦邻工具的先前批次资金——累计金额使拉巴特成为此类欧洲资金的主要接受国之一。这笔资金引出了本报告认为核心且很少以法律术语提出的问题：如果边境管控已付费，那么当边境管控与外交紧张事件同时放松时会发生什么？

5ter.1 具体购买了什么

技术性答复令辩论双方都感到不适。此类融资协议购买的不是成果——“零非法入境”——而是能力：车辆、监控设备、部队培训、信息系统、技术援助和机构支持。承诺的指标通常是活动（受训单位、交付设备、执行行动），而非对流量可验证的影响。这种架构具有直接的法律后果：抵达人数的增加本身并不构成违反协议。而可能构成违反协议的是支出挪用、缺乏证明、将材料用于约定目的之外的用途或阻碍核查机制。

Hipótesis: 这些资金的条件性在设计上是薄弱的，并非疏忽所致。一个以结果为目标的协议将迫使欧盟正式宣布其所依赖的伙伴国未能履行控制流量的义务，这可能会引发其试图避免的危机。在这种解读下，指标的模糊性是合作的政治代价。这一解释是分析性的，并非基于完整发布的合同文件。

5ter.2 实际要求途径：哪些可以诉讼，哪些不可以

首先，有必要排除一个常见错误。不存在直接向欧洲法院起诉摩洛哥“违反合同”移民事务的行动：欧盟法院对第三国没有普遍管辖权，而且融资协议通常会将争议解决机制交由欧盟委员会和受援国之间处理，而非公共诉讼。然而，确实存在一系列途径——行政、支出控制和对欧盟自身行为的质疑——具有不同且不平等的效力。

实际结论是，杠杆作用并非司法层面的，而是金融和政治层面的：欧盟委员会可以暂停拨款、要求追回款项，并根据可验证的指标设定未来批次的条件。不这样做是一个决定，而非法律上的不可能。这个决定可以用贯穿本报告的相同不对称性来解释：控制通道钥匙的一方比为保持钥匙关闭而付费的一方具有更强的谈判地位。

5ter.3 与申根风险的联系

资金和申根是同一机制的两个方面，本报告已在第05和08章讨论了后者：2024年修订版《申根边境法》和危机及工具化法规的应用，以及其他成员国恢复内部边境管制的先例。这两个层面之间存在直接关系。如果外部资金无法产生可验证的遏制效果，压力将转移到欧洲内部边境，西班牙将因对其过滤能力的不信任而承担成本。换言之：外部合同的失败将在内部市场付出代价。

Pregunta de transparencia: 与摩洛哥的移民管制融资协议、其承诺指标和核查报告是否已公布？是否曾因未达目标而暂停拨款或进行财务修正？是否有对1.79亿欧元在有效遏制流量方面的回报进行官方评估？

Evidencia cualitativa: 多年来，关于外部移民管理欧洲支出控制的报告一直指出同样的弱点：目标以活动而非成果的形式制定，难以衡量实际影响，以及目的地核查的访问限制。这种长期存在的诊断使得对履约的要求更多地成为合同设计而非政治意愿的问题。